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制度创新要顶层设计更要基层实践

制度创新要顶层设计更要基层实践

作者：佚名来源：中国绿色时报时间：

中国花木11月11日资讯：本站工作人员从中国绿色时报获悉 国家公园分为严格保护区、生态保育区、传统利用区和游憩展示区4个功能区，其中严格保护区面积不低于25%，禁止人为活动，以保护自然生态系统的原真性为目标；生态保育区只允许保育和恢复植被，禁止任何建设活动；而游憩展示区面积必须控制在5%以内，可以最低限度地建设必要的服务设施，允许访客参观和体验。普达措国家公园严格保护区和生态保育区面积达92%，游憩展示区面积为2759.3公顷，只占总面积60210公顷的4.6%。也就是说，用极少面积的利用换得了绝大部分面积的有效保护。92%的国家公园区域游客不能进入，那是野生动植物的避难地，必须受到良好的保护。有人把看到的5%的面积放大成是普达措国家公园的全部，误以为普达措国家公园就是大搞旅游开发的，其实是不准确的。

通过建设国家公园，给普达措国家公园带来了深远的影响。原来这里保护经费短缺，保护力量薄弱，管理不到位，游客随意出入，骑马、烧烤等大众旅游活动对生态的影响较大。人、马任意踩踏草甸，对地表植被造成严重负面影响，导致水土流失，破坏了湿地景观，并影响到生物多样性；周边社区贫困，不得不依靠传统的放牧、砍伐、开垦、采集等消耗资源的方式生存；科普、宣教工作几乎没有开展。林业、旅游、水利、景区等管理部门管理不够协调，粗放的管理和无序经营给自然保护带来了巨大的压力。黄姜自然保护区处于保护也没有保护好，利用也没有利用好的尴尬局面。

通过整合建立国家公园，按全新的国家公园理念来规划和建设，10年来给普达措带来了脱胎换骨的变化。

一是保护了自然生态系统。通过分区管理，原来的碧塔海自然保护区面积为14133公顷，国家公园不仅包括了整酸模芒个碧塔海自然保护区，还整合了周边林场和景区，面积扩大到60210公顷，面积增加了3倍多。通过严格控制工程建设范围和规模，并遵循严格的生态保护与恢复措施，最大化使用清洁能源等措施，退化的生态环境得到修复蓼叶远志，水质和空气质量都保持在一类的优质状态，野生动植物数量扩大，社区矛盾缓解，环境教育和游憩展示功能得到发挥。

二是提高了管理的科学性和专业性。国家公园不是一般的景区或公园，必须按照自然保护的理念工作。普达措开展了综合科学考察，摸清了本底资源状况，制定了合理的规划，为开展保护管理工作提供了科学依据。通过控制带入外来物种，严格禁止动物放生行为，确保了自然生态系统的原真性。

三是提高了管理的有效性。改变了多头管理现象，理顺了管理，形成了统一高效的管理体制。通过特许经营，引进了旅游投资公司，高起点开展了游憩展示和宣教活动。严格控制旅游开发面积和游客数量，游客只能在开发区域内活动，线路受到严格限制，避免了漫山遍野放羊式游览，保持了国家公园的自然性。

四是增强了群众的保护意识，促进了社区发展。通过开展生态旅游，国家公园周边村民以非消耗性的资源开发方式（生态旅游）取代原有的消耗性开发方式，通过环境非损伤性获取效益，门票收入明显增加，每年达到3亿元，每年回馈社区每户达2万元，有的家庭可以通过国家公园的补偿和就业每年收入达到10万元，实现了脱贫奔小康。收入和就业的增加，减轻了并有实验曲线显示普达措周边社区对自然生物资源的依赖性和压力，对当地经济发展有一定带动作用，促使普达措周边社区尽快脱贫，也提高了普达措自然生态的自养能力。群众尝到了保护带来的好处，保护意识进一步提高，又自觉投入到保护的行动中来，参与环境保护工作，社区共管，媒体监督，群众监督，良性循环。

五是传播了生态文化。国家公园是自然保护地，又是科普、环保教育的基地和体验地。普达措国家公园规划布局了科普教育设施，对冰川、森林、湿地、野生动物、生物多样性等知识进行宣传推广。国家公园的建设理念得到公众认可和接受，成为传播生态文明理念、推动生态文明建设的重要基地。

这些年来，云南在探索国家公园建设的实践中做了大量的工作，也积累了一些成功经验。和中国其他省份一样，云南也建立了以自然保护区为主体，森林公园、湿地公园、地质公园、风景名胜区等多种保护地类型为辅的多种类型的保护地群，因为没有经过系统规划，有交叉重叠，所以还不能称为体系，这些保护地的建立是适应我国当时社会发展阶段和历史背景的结果，在保护生物多样性和生态系统方面发挥了不可磨灭的重要作用，有效保护了我国最重要、最精华的自然景观、生态系统、物种和遗传基因资源。但也受困于保护和发展矛盾协调不够，导致社区贫困、管理不顺等现实困难。

云南省1996年引入国家公园的概念，随后，迪庆藏族自治州以碧塔海省级自然保护区为基础，建立了普达措国家公园。2008年6月，国家林业局批准云南作为中国大陆国家公园建设的试点省，要求云南以具备条件的自然保护区为依托，遵循 保护优先，合理利用 原则，在保护好生物多样性和自然景观的基础上，全面发挥自然保护区的生态保护、经济发展和社会服务功能，积极探索具有中国特色的国家公园建设和发展道路；研究和完善相关政策，妥善解决国家公园机构、编制、经费和土地权属等问题，建立相应的法规、政策、标准和管理措施，以便在全国范围内示范和推广。

2014年1月1日，《云南省迪庆藏族自治州香格里拉普达措国家公园保护管理条例》实施，开创了国家公园 一园一法 的先四脉麻河。2015年1月，国家发改委等13个部委将云南等9个1994年德国奥迪汽车公司生产的AudiA8（奥迪A8）的车身内架（AudiSpaceFrame,ASF）与覆盖件全是用美国铝业公司（Alcoa）的挤压铝材与薄板材制造的省列入了国家公园体制试点改革省。

2015年11月26日，云南省第十二届人民代表大会常务委员会2010年9月审议通过《云南省国家公园管理条例》，自2016年1月1日起施行。这是中国第一部国家公园法律文件，标志着云南省国家公园建设走向了法制化的轨道。随着条例的实施，国家公园体制初步在云南建立。

从以上历程看，云南省的国家公园探索经历了研究先行、准确定位、顶层设计、科学规划、理顺管理、立法规范的过程，采取政府主导、多方参与、分区分类的管理方式，积极探索与国际接轨且兼具云南特色的国家公园建设和发展道路，成为国家公园建设典范。目前，云南已经批准13个国家公园的规划，形成了高水平的与国际接轨的云南国家公园体系。

云南省建立国家公园，经过了长时间的理论研究，得到了国家林业主管部门的批准，系统编制了发展规划，出台了系列的标准和规范，建立了有土地权属、机构编制、经费来源的国家公园实体，既保护了资源又发挥了生态教育和游憩功能，实际建设成效在国内外得到好评，为中国国家公园建设探索了经验。通过科学的管理模式和完善的保护方式，得到了世界自然保护联盟等国际组织的充分肯定，进一步提升了云南省良好的生态保护形象。由于云南省国家公园多年试点取得的成绩，也推动了中国国家公园发展的进程。有人说，云南的国家公园是 山寨的 ，这是不了解情况的说法，是不准确的，也是不公平的。

当然，目前云南在国家公园建设中也面临一些问题。云南省的国家公园建设是在国内没有经验可循，国家层面还没有出台政策的情况下大胆探索的。制度创新，既需要顶层设计，也需要基层实践，普达措国家公园是在迪庆藏族自治州最先试水，随后被云南省政府和国家林业局纳入指导的背景下进行的，其先行先试、大胆探索的精神值得肯定。2013年11月，党的十八届三中全会提出建立国家公园体制，也说明了在中国建立国家公园是一项必然的战略选择。

由于国家公园在中国还是一项新事物，云南的试点建设自然就有 摸着石头过河 的特征。在改革发展过程中，由于各方理解不一，也走了一些弯路，比如说有一段时间一些县市未经规划和批准就擅自挂牌 国家公园 ，进行旅游开发，偏离了国家公园自然保护的本质属性，好在省政府和国家林业局及时进行了规范，避免了无序发展和资源破坏。

目前，云南省的国家公园实体都是基于自然保护区而建立，都实行 两块牌子、一套人马 ，国家公园的建设和管理运营除了要遵循国家公园的技术标准和条例以外，还必须受到自然保护区管理条例的约束。目前还缺乏自上而下、直属的、系统的、实质性（财政和人力资源管理权）的上级权威机构，目前的国家公园管理办公室还局限于协调和监督，还不是专职的管理机构。国家公园管理主体的层级不够高，行政级别低、人员编制少、经费不足，协调、执行能力有限。国家公园管理还涉及不同的部门，各自职责的侧重点不一样，保护和利用的尺度不一，部门间协调不够。

目前的国家公园缺乏国家投资，建设还比较滞后，部分国家公园只能引进社会资本进行投资建设，管理部门和投资主体之间的关系还有待理顺，特许经营办法有待进一步细化，保护和开发的矛盾有待进一步协调。由于没有经费保障，地方政府更倾向于利用国家公园开展旅游，对门票经济的依赖较大，容易偏离国家公园的正确方向。较高的门票价格阻碍了更多的民众的体验，国家公园的公益性体现不够。有访客抱怨门票价格高，管理苛刻，而且没有对一些弱势群体如学生、残疾人、老人进行优惠，国家公园的环境教育功能和生态文化传播功能受到影响。

总体而言，云南国家公园建设还处于前期发展阶段，有待于进一步提升水准，纳入国家整体的统一发展轨道。

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